АНАЛІЗ
Проекту Закону “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях” (реєстр. №7163)
(у редакції до другого читання*)
* Станом на 24.01.2018 текст законопроекту 7163, що був прийнятий Верховною Радою 18 січня 2018 року, досі знаходиться на техніко-юридичному доопрацюванні. Аналіз Проекту Закону грунтується на тексті проекту закону 7163, що був оприлюднений до другого читання, та розшифрованої стенограми засідання Верховної Ради від 18.01.2018
18 січня 2018 року Верховна Рада України у другому читанні прийняла проект закону “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях” (реєстр. № 7163, надалі – Проект).
Даний законопроект, що, відповідно до пояснювальної записки, мав на меті “створення нової правової основи для вирішення завдання з відсічі ворожій агресії Російської Федерації на Донбасі, а у перспективі – для відновлення територіальної цілісності України”, в редакції, яка була проголосована народними депутатами, містить суттєві загрози правам та свободам людини та може мати негативні наслідки для провадження гуманітарної діяльності в регіоні конфлікту.
- Тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях на день ухвалення цього Закону визнаються частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний контроль. Проте текстом законопроекту не передбачено, хто і за якою процедурою повинен визначити, що на частині території України встановлено “загальний контроль” органами Російської Федерації.
- Межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях, визначаються Президентом України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України. Однак таке повноваження Президента України не випливає із положень Конституції України, зокрема статті 106, в якій міститься вичерпний перелік повноважень Президента України і пункт 31 якої передбачає, що Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України. А це свідчить про неможливість розширення цього переліку повноважень законом.
- На Російську Федерацію як на державу-окупанта покладається відповідальність за порушення захисту прав цивільного населення. В той же час між Україною та її громадянами залишається правовий зв’язок і позитивне зобов’язання України забезпечувати права своїх громадян. Наведений виклад норми закону викликає занепокоєння, що громадянам України, котрі проживають на тимчасово окупованій території Луганської та Донецької областей, буде відмовлятися у доступі до правосуддя, аргументуючи це тим, що захист прав перекладається на РФ відповідно до законодавства України. Крім того, незрозуміло, як можна порушити «захист права».
- Застосування Закону України “Про забезпечення прав та свобод та правовий режим на тимчасово окупованій території” (який наразі стосується виключно території тимчасово окупованої території АР Крим та м. Севастополя) у частині регулювання правочинів та реалізації прав осіб, розповсюджується на ТОТ в межах Луганської та Донецької областей (крім порядку в’їзду-виїзду та визначення територіальної підсудності судових справ) і допускається з “урахуванням необхідних змін” (mutatis mutandis). Водночас незрозумілим залишається, які саме зміни будуть внесені в цей закон і чи будуть вони дійсно враховувати інтереси мешканців ТОТ в межах Донецької та Луганської областей. Також варто звернути увагу, що положення стосовно того, що «реалізації прав суб’єктів … поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України…» не відповідає вимогам щодо якості законів у контексті верховенства права (стаття 8 Конституції України), зокрема його елементу «юридична визначеність», яка вимагає, щоб норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними. Крім цього, проект закону також передбачає, що особливості реалізації інших прав і свобод цивільного населення та вчинення правочинів на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях визначаються законами України, при цьому зі змісту норми не зрозуміло, про які саме “інші” права та свободи йдеться.
- Передбачається, що Порядок в’їзду осіб, переміщення товарів на ТОТ Донецької та Луганської областей та виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій, повинен встановлюваться відповідно до цього Закону. Проте законопроект, не визначивши загальних підходів у врегулюванні цього питання, вказав, що «порядок в’їзду осіб, переміщення на тимчасово окуповані території у Донецькій і Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначається Кабінетом Міністрів України».
- Законопроектом вводяться нові поняття для означення певних територій – окрім ТОТ, з’являються “зони безпеки, прилеглі до району бойових дій” та “ райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації”. Проект передбачає надання органам сектору безпеки і оборони, іншим державним органам України спеціальних повноважень, необхідних для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони. Проте, ця норма не відповідає вимогам ст. 8, ч. 2 ст. 19 Конституції України, оскільки не містить вичерпного переліку та обсягу повноважень органів державної влади та їх посадових осіб, а також способу їх здійснення. До того ж, незрозуміло, який саме орган чи посадова особа буде наділяти такими «спеціальними» повноваженнями, та хто і в якому порядку буде контролювати їх здійснення. При цьому, чітко не зазначено, що згадані військові формування можуть використовуватися лише у межах району здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та лише у період здійснення таких заходів.
- Загальне керівництво силами та засобами Збройних Сил України, інших військових формувань, МВС, Національної поліції (НП) України тощо, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо у Донецькій та Луганській областях здійснює Командувач об’єднаних сил, який призначатиметься Президентом України. При цьому Командувач об’єднаних сил свої повноваження реалізує через Об’єднаний оперативний штаб ЗСУ. Повноваження Командувача та Об’єднаного штабу визначаються також Президентом України. Таке розширення кола повноважень Президента України суперечить приписам ст. 106 Конституції України, згідно з яким повноваження Президента України можуть визначатися лише Конституцією України.
- У зонах безпеки, прилеглих до району бойових дій, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів та особи, залучені до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, отримують досить широке коло повноважень. Серед них – застосування зброї та спеціальних засобів – щодо осіб, які вчинили або вчиняють правопорушення, або інші дії, що перешкоджають виконанню “законних вимог”, або вчиняють дії, пов’язані з несанкціонованою спробою проникнення в район здійснення зазначених заходів; затримання та доставляння до органів НП; перевірка документів у громадян та посадових осіб, а у разі відсутності документів – затримання їх для встановлення особи; здійснення особистого догляду, огляду речей, транспортних засобів; право тимчасово забороняти або обмежувати рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях і дорогах; право входити (проникати) в житлові та інші приміщення, використовувати транспортні засоби осіб тощо. Наділення такого широкого кола суб’єктів додатковими повноваженнями без введення ефективних механізмів стримування та контролю може привести до масових порушень прав людини за межами тимчасово окупованої території, тобто на підконтрольній Україні території.
- Проект передбачає, що прийняттям цього закону Верховна Рада України схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях. Це фактично означає надання Президенту України права одноосібно (всупереч п. 33 ст. 85 Конституції України) без подальшого парламентського контролю вирішувати питання щодо застосування Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.
- Встановлюється, що антитерористична операція (АТО) може здійснюватися паралельно і одночасно з відсіччу збройної агресії. Тобто може скластися ситуація, у якій АТО, яка координується Службою безпеки України, буде провадитися одночасно із заходами з національної безпеки і оборони, проведення яких буде координуватися Збройними силами України через Об’єднаний оперативний штаб. Ця ситуація може привести до «двовладдя» в регіоні, тому що наразі законопроект не розмежовує відповідальність СБУ та ЗСУ. Це може суттєво вплинути на ситуацію з безпекою у Донецькій та Луганській областях, на взаємовідносини силовиків з цивільним населенням, а також на можливі обмеження свободи пересування тощо.
- Пропонується внесення змін до ст. 7 ЗУ “Про контррозвідувальну діяльність”, відповідно до яких органам, підрозділам та співробітникам Служби безпеки України надається право проводити оперативно-технічні пошукові заходи у системах та каналах телекомунікацій у межах визначених законодавством повноважень виключно з метою отримання попереджувальної інформації у разі загрози вчинення терористичного акту, при проведенні антитерористичної операції або при здійсненні заходів, спрямованих на відсіч і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях (пп. 10. п. 5 ст. 11 Проекту). Ця норма фактично означатиме, що СБУ отримає майже необмежену можливість прослуховувати телефонні розмови, перевіряти електрону пошту, профілі в соціальних мережах будь-якої особи з метою отримання «попереджувальної інформації» про загрозу вчинення терористичного акту. І такі повноваження будуть розповсюджуатись не тільки на Донецьку та Луганську області, а й на всю країну.
Висновок: Проект Закону “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях” (реєстр. № 7163) до другого читання суттєво відрізняється від тексту проекту закону, поданого Президентом України для першого читання.
Проект закону містить цілу низку норм, які можуть значно погіршити безпекову та гуманітарну ситуацію та ситуацію з дотриманням прав людини не тільки в Донецькій та Луганській областях, але й по всій території України. Також слід зазначити, що “райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації”, “райони бойових дій” та “зони безпеки”, які передбачені Проектом, не мають чіткого визначення. Але при цьому саме у їхніх межах особи, що залучення до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки, отримують безпрецедентні повноваження без належного та ефективного контролю. Крім того, законопроект не передбачає механізму врегулювання розбіжностей, що існують між нормами, запропонованим проектом закону та положеннями інших нормативних актів, що вже регламентують питання реалізації прав, наприклад, внутрішньо переміщених осіб або осіб, що мешкають на території Донецької та Луганської областей (наприклад, Розпорядження КМУ від 07.11.2014 №1085-р, із яким пов’язана виплата щомісячної грошової адресної допомоги переселенцям, або Закон України “Про тимчасові заходи на період проведення АТО” тощо).
