19 липня 2016 року у Верховній Раді України був зареєстрований законопроект №3593-д “Про тимчасово окуповану територію України” (надалі – законопроект №3593-д), ініційований 29 депутатами Парламенту України. Цей законопроект є доопрацьованим варіантом раніше поданого проекту №3593, який отримав суттєві зауваження як від профільного Комітету Верховної Ради України (Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування), так і від громадських та міжнародних організацій, та був відкликаний його ініціаторами 12 липня 2016 року.
Нажаль, “доопрацьована” версія законопроекту не лише не вирішила суперечності, які містилися у першому його варіанті. Так, у законопроекті №3593-д залишилися норми щодо можливості набуття права власності та інших речових прав на нерухоме майно на тимчасово окупованій території України виключно шляхом його спадкування (ч. 3 ст. 9), заборона постачання підакцизних товарів та паливно-енергетичних ресурсів, здійснення централізованого водопостачання на тимчасово окуповану територію (ч. 2, 3 ст. 15) та ін. Окрім цього, автори законопроекту додали норми, що стосуються деокупації (Глава ІІ), особливостей правового режиму на території, звільненій від тимчасової окупації (Глава ІІІ), так званого порозуміння (Глава ІV), які прямо суперечать Конституції України та є відверто дискримінаційними відносно мешканців тимчасово окупованої території України, атже вводять додаткові обмеження свободи пересування, права на працю, свободи слова, виборчого права тощо.
Авторами законопроекту пропонується визнати такими, що втратили чинність, Закони України “Про забезпечення прав та свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України”, “Про створення вільної економічної зони “Крим” та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України”, “Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей”, “Про тимчасові заходи на період проведення АТО”. У пояснювальній записці автори законопроекту зазначають, що ці Закони не тільки не вирішуєть ключових завдань, які перед ними стояли, але й сприяють державі-окупанту у управлінні окупованими територіями. Проте, таке огульне скасування дії вищезазначених Законів, які регламентують зовсім різні аспекти наслідків збройного конфлікту на території України, в тому числі, наслідків окупації Криму, проведення атнтитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, без врахування їхньої специфіки, є вкрай негативною практикою.
По-перше, положення законопроекту №3593-д щодо покладання обов’язку соціального та пенсійного забезпечення мешканців тимчасово окупованої території України на державу-окупанта, прямо суперечить Конституції України та нормам міжнародного права. Так, відповідно до чч. 2, 3 ст. 5 законопроекту, держава Україна не несе відповідальності за захист життя, здоров’я та збереження майна осіб на тимчасово окупованій території України. Обов’язок щодо соціального та пенсійного забезпечення осіб, які проживають на тимчасово окупованій території, покладений на Російську Федерацію як державу-окупанта відповідно до норм і принципів міжнародного права. Фактично це означає, що Україна відмовляється від своїх зобов’язань відносно забезпечення права на соціальний захист своїх громадян тільки з тієї причини, що вони залишилися проживати на тимчасово окупованій території, замість того, щоб розробити ефективний механізм реалізації їхнього права. Такий підхід суперечить нормам міжнародного права, зокрема, положенням Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Женевської Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року та Протоколу ІІ до неї тощо. Крім того, заявлена позиція йде у розріз із практикою Європейського Суду з Прав Людини (наприклад, справа “Ілашку проти Молдови та Росії”).
Водночас, такі норми законопроекту є прямим порушенням норм Конституції України. Так, відповідно до ст. 24 Основного Закону України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Згідно до ст. 46 Конституції, громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Також варто зауважити, що відповідно до пункту 17.3. Резолюції 2133 (2016) ПАРЄ (http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=23167&lang=en) від 8 жовтня 2016 року, “…влада України має полегшити, наскільки це у її силах, повсякденне життя мешканців неконтрольованих територій та переміщених осіб з цих територій, шляхом зменшення адміністративного тягаря щодо доступу до пенсій, соціальних виплат та шляхом сприяння у доступі до правосуддя, належного оснащення та кадрового забезпечення судів на контрольованих урядом територіях, до яких переведено юрисдикцію судів з неконтрольованих територій”.
Таким чином, жодна норма міжнародного права (зокрема, міжнародного гуманітарного права) не містить вимоги щодо покладання відповідальності за соціальний захист населення на окупованій території на державу-окупанта, а норми Конституції України прямо передбачають відповідальність України за забезпечення соціального захисту громадян нашої країни та реалізацію цього права без дискримінації. Факт окупації частини території України не повинен звужувати обсягу прав та свобод людини та обсягу обов’язків держави щодо них. При цьому прийняття законодавчої норми, яка перекладає зобов’язння щодо соціального захисту населення на окупованій території на державу-окупанта, має на меті лише уникнення власної відповідальності держави перед своїми громадянами.
По-друге, намагання покласти всю повноту відповідальності за шкоду, заподіяну внаслідок конфлікту в Україні, на Російську Федерацію як державу-окупанта, є порушенням базових принципів міжнародного права. Так, відповідно до ст. 6 законопроекту №3593-д, відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заподіяної внаслідок тимчасової окупації держави Україна, юридичним та фізичним особам у повному обсязі покладається на Російську Федерацію як на державу-окупанта відповідно до норм і принципів міжнародного права. Таким чином, передбачається, що норма національного законодавства буде покладати певні обов’язки на іншу державу, що суперечить принципу суверенної рівності держав. Крім того, підставою для притягнення держави до міжнародно-правової відповідальності (якою, зокрема, є відшкодування шкоди), повинен виступати міжнародно-правовий акт (наприклад, міжнародний договір, рішення Міжнародного Суду ООН тощо), а не Закон однієї зі сторін конфлікту.
По-третє, норми законопроекту порушують принцип незворотності дії Закону у часі. Наприклад, встановлення офіційних дат початку тимчасової окупації (зокрема, мова йде про зазначені у ч. 2 ст. 2 законопроекту №3593-д) та обумовлення цими датами припинення діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування на тимчасово окупованій території (ст. 3), звільнення співробітників цих органів, а також посадових, службових осіб підприємств, установ та організацій державної та комунальної форми власності (ст. 7 Прикінцевих та перехідних положень) тощо, порушує принцип дії Закону у часі, закріпленому у ст. 58 Конституції України (закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи). Варто також додати, що час припинення діяльності бюджетних установ, підприємств, організацій на тимчасово непідконтрольній території України (Донецька та Луганська області), був визначений Постановою КМУ від 07.11.2014 № 595 як 1 грудня 2014 року. Це не співпадає із запропонованими авторами законопроекту датами початку окупації. На практиці це буде означати, що всі рішення органів державної влади, місцевого самоврядування, прийняті у період між датами окупації території, запропонованими у законопроекті, та датою припинення діяльності цих установ відповідно до діючої Постанови КМУ №595, є нелегітимними, а праця працівників цих органів не буде оплачена.
По-четверте, законопроект містить безпрецедентні для сучасної демократичної держави обмеження політичних прав громадян. Це, перш за все, стосується обмеження реалізації виборчого права на територіях, які будуть деокуповані. Крім того, що, за думкою авторів законопроекту №3593-д, на територіях, звільнених від тимчасової окупації, необхідно запроваджувати режим військового стану не менше ніж на один рік (п. 3 ст. 20) (що, наприклад, передбачає заборону діяльності будь-яких ЗМІ, крім державних (ст. 24)), пропонується також проводити вибори через значний проміжок часу після деокупації. Наприклад, вибори депутатів Верховної Ради АР Крим повинні проводитися не раніше ніж через шесть років після реорганізації військових адміністрацій у місцеві державні адміністрації (ст. 31). А весь цей час, до проведення виборів, Представництво Президента України в АР Крим буде виконувати повноваження Верховної Ради АР Крим. Що означає, що фактично, мешканці Криму не як мінімум сім років не зможуть обирати депутатів представницького органа в АР Крим, що суперечить ст. 136 Конституції України. На додаток, мешканці деокупованих територій не зможуть брати участь у виборах, зокрема, Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради АР Крим, допоки на цій території не буде проведено перепису населення та відновленн дії Державного реєстру виборців. Тобто громадяни України, які, по факту, мають зареєстроване місце проживання на тимчасово окупованій території України, будуть позбавлені права брати участь в управлінні державою до того часу, поки не буде проведено перепис населення, який востаннє проводився в Україні в 2001 році та немає, по суті, нічого спільного з виборчим процесом.
По-п’яте, обмеження свободи пересування, які закріплюються законопроектом, суперечать нормам міжнародного гуманітарного права, а саме статті 13 Загальної декларації прав людини, якою встановлено, що кожен має право на свободу пересування та проживання у межах кожної держави. Схожі положення містяться у директивах Європейського Союзу (2004/38/EC від 29 квітня 2004 та інші) та, власне у Конституції України (стаття 33). Так, законопроектом №3593-д пропонується закріпити на рівні Закону заборону усього прямого пасажирського сполучення з Кримом та неконтрольованою частиною Донбасу (ст. 14 Законопроекту). Фактично, така заборона зараз вже діє, і її наслідком є те, що найбільш уразливі групи населення не можуть їздити на контрольовану територію, проїзд громадським транспортом відбувається з багатьма пересадками на блок-постах, що додатково наражає людей на небезпеку, оскільки вони вимушені чекати на наступний автобус біля блок-посту. На додаток до цього, автори законопроекту передбачають заборону здійснення господарської діяльності щодо надання послуг з перевезення пасажирів через межу тимчасово окупованої території. Тим самим можуть бути створені такі умови, при яких дістатися до контрольованої Україною території зможуть лише заможні (ті, хто мають власний легковий автомобіль, або можуть його орендувати) та витривалі (ті, хто здатен пересідати з одного автобусу до іншого по кілька разів, долати відстані пішки та стояти у багатогодинних чергах у необлаштованих місцях). Даний крок призведе до урізання зв’язків держави зі своїми громадянами на неконтрольованій території, але аж ніяк не стримиє “озброєних сепаратистів”. Окрім таких категорій, як “громадяни України”, “іноземці” та “особи без громадянства”, у даному законопроекті з популістичною метою виокремлено категорію “громадяни країни-агрессора” (ч. 4 ст. 13 Законопроекту). Очевидно, що усі громадяни Росії, які можуть становлять небезпеку для держави України, їздять на неконтрольовані території, власне, з території Росії, не наражаючи себе на небезпеку проїздом по контрольованій Україною території через блок-пости. Тобто, такий крок є невиправданим та змусить добропорядних громадян Росії (в тому числі, журналістів, правозахисників) їздити на неконтрольовані території із порушенням законодавства України, тобто через закриті пункти пропуску через державний кордон з боку Російї.
Що ж стосується переміщення вантажів, то законопроект, який суттєво обмежує перевезення речей, не враховує багатьох вже напрацьованих досвідом аспектів. Наприклад, законопроектом не враховано, що людина, яка переміщується з неконтрольованої території на тривале проживання на контрольованій території, може переміщувати своє особисте чи робоче майно (меблі, устаткування тощо). Так само, автори законопроекту не враховують, що лінія зіткнення не є кордоном, тому повністю запозичувати правила перетину кордону є недоцільним. Так, наприклад, частою практикою є ситуації, коли для маленьких дітей батьки мають дві коляски, проте законопроект містить відсилочну норму до Митного кодексу України, в якій передбачено можливість провозу лише однієї коляски. Тобто, дане питання законодавцем взагалі не досліджувалося та містить багато інших недоліків.
Нарешті, автори законопроекту пропонують запровадити заборону на в’їзд/виїзд до/з територій без отримання попередньої згоди військової адміністрації (ст. 21 Законопроекту), абсолютно не враховуючи, що будуть люди, які захочуть відвідати родичів (особливо, близьких), будуть люди, які захочуть залишити ці території назавжди, чи на деякий час (особливо, це стосується сімей з дітьми). Враховуючи “ефективність” нинішньої перепусткової системи, нескладно уявити, наскільки “ефективною” буде система отримання попередніх дозволів у військової адміністрації, наслідком чого буде небезпека для громадян, які опинилися на території, де відновлено українську владу.
По-шостих, запропоновані так звані “заходи порозуміння” носять каральний характер, не мають нічого смільного із концепцією примирення та налагодженням взаємовідносин після деокупації. Так, відповідно до ч. 1 ст. 32 законопроекту, з метою досягнення порозуміння на території, звільненій від тимчасового окупації, проводяться заходи, спрямовані на встановлення причетності осіб до збройної агресії російської Федерації проти України, до діяльності органів окупаційної адміністрації та сприяння тимчасовій окупації України. Планується, що буде створено Національну комісію з порозуміння (до якої не можуть бути включені мешканці тимчасово окупованих територій), яка зможе застосовувати поза судовим порядком до визначених у ст. 33 законопроекту “заходи примирення”, а саме заборону обіймати певні посади, займатися певними видами діяльності” (наприклад, заборона бути журналістами). Пропонується, що Комісія, окрім власної інформації, при вирішенні питань, що входять до її компетенції, буде спиратися на “заяви зацікавлених осіб щодо осіб, які співпрацювали з державою-агресором, органами окупаційної адміністрації тощо (ст. 39). Крім того, планується формування відкритого Реєстру осіб, стосовно яких застосовано заходи порозуміння (ст. 41). Тобто центральний орган виконавчої влади, яким планується створити Нацкомісію, буде провадити діяльність щодо позасудового, не передбаченого жодною процесуальною нормою, покарання учителів, бібліотекарів, інших “колабораціоністів” за вчинення дій, які не є злочином (бо, у цьому разі, буде діяти Кримінальний процесуальний Кодекс та задіяні інші суб’їєкти).
Таким чином, законопроект №3593-д є таким, що містить у собі порушення Конституції України, міжнародних правових норм, згода на обо язковість яких була дана Верховною Радою України, практики Європейського суду з прав людини. Прийняття законопроекту призведе до суттєвого погіршення взаємовідносин між мешканцями тимчасово окупованої території України та підконтрольної, погіршить соціальне положення мешканців території, яка є тимчасово окупована, через законодавче запровадження практики дискримінації лише за ознакою місця проживання.
