станом на 15.01.2017
АНАЛІЗ
Проекту Закону «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» (реєстр. № 7163)
Фінальний текст проекту закону № 7163 до другого читання, що був оприлюднений на сайті Верховної Ради України, відрізняється від того, що був затверджений профільним Комітетом з національної безпеки та оборони, і, наразі, містить такі основні положення:
1. Зазначається, що Україна не визнає тимчасову окупацію Російською Федерацією частини території України (абз. 8 Преамбули). Хоча метою Проекту є визначення особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.
2. Тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях на день ухвалення цього Закону визнаються частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний ефективний контроль (ч. 1 ст. 1 Проекту). Проте у доктрині міжнародного права не використовується термін «загальний ефективний контроль». Окрім цього, текстом законопроекту не передбачено, хто і за якою процедурою повинен визначити, що на частині території України встановлено «загальний ефективний контроль» органами Російської Федерації.
3. Межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях, визначаються Президентом України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України (ч. 2 ст. 1 Проекту). Однак таке повноваження Президента України не випливає із положень Конституції України, зокрема статті 106, в якій міститься вичерпний перелік повноважень Президента України і пункт 31 якої передбачає, що Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України. А це свідчить про неможливість розширення цього переліку повноважень законом.
4. Норма про відповідальність Російської Федерації сформульована таким чином, що Російська Федерація несе відповідальність за моральну та матеріальну шкоду, завдану державі Україні, органам влади та органам місцевого самоврядування, фізичним та юридичним особам. Проте не вказаний ані період, ані умови спричинення такої шкоди, ані територія (ч. 4 ст. 2 Проекту). Крім того, покладення будь-якої відповідальності на іншу державу не в рамках міжнародного договору і не в порядку притягнення до міжнародно-правової відповідальності не має сенсу і не породжує будь-яких правових наслідків.
5. Застосування Закону України «Про забезпечення прав та свобод та правовий режим на тимчасово окупованій території» (який наразі стосується виключно території тимчасово окупованої території АР Крим та м. Севастополя) у частині регулювання правочинів та реалізації прав осіб, розповсюджується на ТОТ в межах Луганської та Донецької областей (крім порядку в’їзду-виїзду та визначення територіальної підсудності судових справ) і допускається з «урахуванням необхідних змін» (mutatis mutandis). Водночас незрозумілим залишається, які саме зміни будуть внесені в цей закон і чи будуть вони дійсно враховувати інтереси мешканців ТОТ в межах Донецької та Луганської областей. Також варто звернути увагу, що положення стосовно того, що «реалізації прав суб’єктів … поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України…» не відповідає вимогам щодо якості законів у контексті верховенства права (стаття 8 Конституції України), зокрема його елементу «юридична визначеність», яка вимагає, щоб норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними (ч. 8 ст. 2 Проекту). Крім цього, частина 2 статті 6 проекту закону також передбачає, що особливості реалізації інших прав і свобод цивільного населення та вчинення правочинів на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях визначаються законами України, при цьому зі змісту норми не зрозуміло, про які саме «інші» права та свободи йдеться.
6. Особи, які беруть участь у збройній агресії Російської Федерації або залучені до участі в окупаційній адміністрації Російської Федерації, несуть кримінальну відповідальність за діяння, що порушують законодавство України та норми міжнародного гуманітарного права (ч. 9 ст. 2 Проекту). При цьому, притягнення до кримінальної відповідальності, відповідно до запропонованої депутатам редакції, повинно наступати не за вчинення злочину, як це передбачено нормами Кримінального кодексу України, а за будь-які порушення законодавства України, що порушує ст. 3 Кримінального Кодексу України, відповідно до якої Законодавство України про кримінальну відповідальність становить Кримінальний кодекс України, який ґрунтується на Конституції України та загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права. Що стосується кримінальної відповідальності за порушення норм міжнародного гуманітарного права, то дана галузь міжнародного права, як і інші його галузі регулюють відносини між суб’єктами міжнародного права, до яких не відносяться фізичні особи. У випадку порушення норми міжнародного права, відповідальність несе держава, як його суб’єкт. Крім того, проектом закону не визначається, за порушення яких саме норм міжнародного гуманітарного права повинна наставати кримінальна відповідальність.
7. Передбачається, що Порядок в’їзду осіб, переміщення товарів на ТОТ Донецької та Луганської областей та виїзду осіб, переміщення товарів з таких територій, повинен встановлюваться відповідно до цього Закону (частина 3 статті 6 Проекту). Проте законопроект, не визначивши загальних підходів у врегулюванні цього питання, вказав, що «порядок в’їзду осіб, переміщення на тимчасово окуповані території у Донецькій і Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначається Кабінетом Міністрів України» (ч. 3 ст. 10 проекту). При цьому, однак, дозволив Командувачу об’єднаних сил ігнорувати нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, надаючи йому повну і беззаперечну дискрецію у питанні в’їзду та виїзду осіб з тимчасово окупованої території Донецької і Луганської областей (ч. 2, 4 ст. 10 Проекту).
8. На Кабінет Міністрів України, задля захисту прав і свобод людини і громадянина, покладається обов’язок «вжиття необхідних заходів для створення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі та стримування збройної агресії РФ» (абз. 4 ст. 6 Проекту). Законопроект не визначає ані повноваження, ані конкретні цілі, склад цього міжвідомчого органу.
9. Законопроектом вводяться нові поняття для означення певних територій — окрім ТОТ, з’являються «райони бойових дій» та «зони безпеки, прилеглі до району бойових дій». Проект передбачає надання органам сектору безпеки і оборони, іншим державним органам України спеціальних повноважень, необхідних для здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації (п. 2 ч. 1 ст. 8 Проекту). Проте, ця норма не відповідає вимогам ст. 8, ч. 2 ст. 19 Конституції України, оскільки не містить вичерпного переліку та обсягу повноважень органів державної влади та їх посадових осіб, а також способу їх здійснення. До того ж, незрозуміло, який саме орган чи посадова особа буде наділяти такими «спеціальними» повноваженнями, та хто і в якому порядку буде контролювати їх здійснення. При цьому, чітко не зазначено, що згадані військові формування можуть використовуватися лише у межах району здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та лише у період здійснення таких заходів.
10. Загальне керівництво силами та засобами Збройних Сил України, інших військових формувань, МВС, Національної поліції (НП) України тощо, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо у Донецькій та Луганській областях здійснює Командувач об’єднаних сил, який призначатиметься Президентом України. При цьому Командувач об’єднаних сил свої повноваження реалізує через Об’єднаний оперативний штаб ЗСУ. Повноваження Командувача та Об’єднаного штабу визначаються також Президентом України (ст. 9 Проекту). Таке розширення кола повноважень Президента України суперечить приписам ст. 106 Конституції України, згідно з яким повноваження Президента України можуть визначатися лише Конституцією України.
11. У зонах безпеки, прилеглих до району бойових дій, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів та особи, залучені до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, отримують досить широке коло повноважень. Серед них — застосування зброї та спеціальних засобів — щодо осіб, які вчинили або вчиняють правопорушення, або інші дії, що перешкоджають виконанню «законних вимог», або вчиняють дії, пов’язані з несанкціонованою спробою проникнення в район здійснення зазначених заходів; затримання та доставляння до органів НП; перевірка документів у громадян та посадових осіб, а у разі відсутності документів — затримання їх для встановлення особи; здійснення особистого догляду, огляду речей, транспортних засобів; право тимчасово забороняти або обмежувати рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях і дорогах; право входити (проникати) в житлові та інші приміщення, використовувати транспортні засоби осіб тощо (частина 6 статті 10 Проекту). Наділення такого широкого кола суб’єктів додатковими повноваженнями без введення ефективних механізмів стримування та контролю може привести до масових порушень прав людини за межами тимчасово окупованої території, тобто на підконтрольній Україні території.
12. Проект передбачає, що прийняттям цього закону Верховна Рада України схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (п. 1 ст. 11 Проекту). Це фактично означає надання Президенту України права одноосібно (всупереч п. 33 ст. 85 Конституції України) без подальшого парламентського контролю вирішувати питання щодо застосування Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.
13. Визнаний таким, що втратив чинність, Закон України «Про створення вільної економічної зони „Крим“ та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України» (п. 4 ст. 11 Проекту). Проте при загально визнаній дискримінаційній сутності Закону «Про створення вільної економічної зони «Крим», в ньому містилися норми, зокрема, щодо звільнення юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, які перебували на обліку в контролюючих органах або мали місцезнаходження (місце проживання) на території Автономної Республіки Крим або міста Севастополя на початок тимчасової окупації, від обов’язків сплати єдиного внеску, а також від обов’язку подання до контролюючих органів декларацій (крім митних декларацій), звітності та інших документів, пов’язаних з обчисленням і сплатою податків і зборів протягом строку такої тимчасової окупації та після її завершення. Також до платників податків, які станом на початок тимчасової окупації мали місцезнаходження на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, не застосовуються починаючи з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому розпочалася тимчасова окупація, фінансові та штрафні санкції за порушення вимог порядку подання, обчислення, правильності заповнення податкових декларацій (податкової звітності) та повноти сплати сум податків і зборів. Ця норма видається справедливою з огляду на факт тимчасової окупації Криму, проте її не існує в жодному іншому Законі.
14. Пропонується внесення змін до ст. 7 ЗУ «Про контррозвідувальну діяльність», відповідно до яких органам, підрозділам та співробітникам Служби безпеки України надається право проводити оперативно-технічні пошукові заходи у системах та каналах телекомунікацій у межах визначених законодавством повноважень виключно з метою отримання попереджувальної інформації у разі загрози вчинення терористичного акту, при проведенні антитерористичної операції або при здійсненні заходів, спрямованих на відсіч і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях (пп. 10. п. 5 ст. 11 Проекту). Ця норма фактично означатиме, що СБУ отримає майже необмежену можливість прослуховувати телефонні розмови, перевіряти електрону пошту, профілі в соціальних мережах будь-якої особи з метою отримання «попереджувальної інформації» про загрозу вчинення терористичного акту. І такі повноваження будуть розповсюджуатись не тільки на Донецьку та Луганську області, а й на всю країну.
Висновок: Нова редакція проекту Закону «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» (реєстр. № 7163), яка запропонована Комітетом ВР з національної безпеки і оборони до другого читання, суттєво відрізняється від тексту проекту закону, поданого Президентом України для першого читання. Відмінності між першим текстом та тим, що був напрацьований Комітетом, містяться у цілому ряді статей, які можуть значно погіршити безпекову та гуманітарну ситуацію та ситуацію з дотриманням прав людини не тільки в Донецькій та Луганській областях, але й по всій території України. Також слід зазначити, що райони «здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації», «райони бойових дій» та «зони безпеки», які передбачені новою редакцією Проекту, не мають чіткого визначення. Але при цьому саме у їхніх межах особи, що залучення до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки, отримують безпрецедентні повноваження без належного та ефективного контролю. Крім того, законопроект не передбачає механізму врегулювання розбіжностей, що існують між нормами, запропонованим проектом закону та положеннями інших нормативних актів, що вже регламентують питання реалізації прав, наприклад, внутрішньо переміщених осіб або осіб, що мешкають на території Донецької та Луганської областей (наприклад, Розпорядження КМУ від 07.11.2014 № 1085-р, із яким пов’язана виплата щомісячної грошової адресної допомоги переселенцям, або Закон України «Про тимчасові заходи на період проведення АТО» тощо).
